بازگشت به صفحه نخست  




حرف آخر در نظارت بر انتخابات



نصرت الله حاجى ﭘور 
 دانشجوى حقوق در كشور فرانسه

 



مقدمه

ماده 29 لاﻳﺤﻪ اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراى اسلامى كه اﺧﻴﺮا به تصوﻳب مجلس رﺳﻴده است، مقرر مى دارد كه از ابطال انتخابات توسط شوراى نگهبان مى توان به دﻳﻮان عاﻟﻰ كشور شكاﻳت كرد. اﻳﻦ دﻳﻮان جهت بررﺳﻰ شكايات، شعبه
هاى را كه شامل 5 نفر از قضات آن ديوان كه داراى بالاترين رتبه و گروه و سابقه قضاﯾﻰ هستند، تشكيل ﻣﻴﺪهد.

در لاﻳﺤﻪ تقدﻳمى دولت، اﻳﻦ شوراى نگهبان بود كه به عنوان نهادى شناخته شده بود كه ﺗﺼﻤﻴﻡ نهائى را- البته مستدلا و مستندا- در امر صحت ﻳﺎ عدم صحت انتخابات مى گرفت وﻫﻴﭻ مرجعى نمى توانست ﺗﺼﻤﻴﻤﺎﺕ اﻳﻦ شورا را رﺳﻴﺪگى مجدد كند. اﻳﻦ ماده در مجلس، ﭼﻨﻴﻦ ﺗﻐﻴﻴﺮ ﺑﻨﻴﺎدىاى ﻳﺎفته است، لذا اﻳﻦ اﻳراد به لاﻳﺤﻪ اوﻟﻴﻪ دولت مربوط نمى شود. متن لاﻳﺤﻪ تقدﻳمى از سوى دولت، با آنكه با قانون شاﻳسته اى براى انتخابات فاصله ها دارد، اما نسبت به قواﻧﻴﻨﻰ كه در حال حاضر اجرا مى شوند، به موازﻳﻦ حقوقى نردﻳك تر است و از اﻳن رو نگارنده اﻳن نوشته، نامه سرگشاده آقاى حداد عادل به رﻳﻳس جمهور را در ﺑﻴﺎن اﻳرادات ﺁن لاﻳﺤﻪ، نقد حقوقى نموده است.
(نقد حقوقى نامه سرگشاده آقاى حداد عادل به رﻳﻳس جمهور ﭘﻴرامون لاﻳﺤه اصلاح قانون انتخابات مجلس) .

ﺗﻐﻴﻴﺮى كه در مجلس روى اﻳن ماده به عمل آمده است، نه تنها ﺗﺄﺛﻴﺮى مثبت در ﭘﻴﺸﺒﺮد هدف دولت ندارد بلكه به احتمال قوى خود عاملى خواهد بود كه شوراى نگهبان اﻳﻦ لاﻳﺤﻪ را خلاف قانون اساسى اعلام دارد. اﻳﻦ ماده ﻫﻤﭽﻨﻴﻦ با موازﻳﻦ حقوقى – به شرحى كه در زﻳر مى آﻳد - مغاﻳرت دارد و تنها ﻧﺘﻴﺠﻪ اى كه در پى خواهد داشت، اﻳﺠاد آشفتگى و ﭘﻴﭽﻴﺪگى ﺑﻴﺸﺘﺮ در ﺗﻔﻜﻴﻚ صلاﺣﻴﺖهاى نهادهاست.
اﻳﻦ اقدام مجلس، به علت مغاﻳرت ﭘر واضح آن با موازﻳﻦ حقوقى، متاسفانه ارزش و اﻫﻤﻴﺖ ساﻳر بخش هاى لاﻳﺤﻪ را ﻧﻴﺰ زﻳر سوال مى برد. اﻣﻴﺪوارم مجلس محترم در صورت اﻳراد شوراى نگهبان به اﻳﻦ مساله، آنرا اصلاح نماﻳد.

شوراى نگهبان اﺧﺘﻴﺎرات ﺑﺴﻴﺎر مهمى دارد. دلاﻳﻞ و قرائن متعددى دلالت دارند بر اﻳنكه اﻳﻦ شورا ﭘﺎ را از حدود قانونى خود فراتر نهاده و مى نهد و متاسفانه ﺑﺴﻴﺎرى از ﺗﻔﺴﻴﺮها، ﺗﺼﻤﻴمات، نظرﻳﺎت و عملكردهاى اﻳﻦ نهاد نگهبان قانون اساسى، مغاﻳر موازﻳﻦ بدﻳهى حقوقى و اصول صرﻳﺢ قانون اساسى است. بهترﻳﻦ راه – در فرض عدم اصلاح ﻳﺎ ﺗﻐﻴﻴﺮ قانون اساسى كنونى- براى اﻳنكه شوراى نگهبان دولت حقوقمدار "État de droit" را هم خود ارج نهد و هم ﭘﺎسدارى نماﻳد، ملزم كردن خود اﻳﻦ شوراست به حقوقمدار و قانونمدار بودن و نه تلاش در واگذار كردن اﺧﺘﻴﺎرات آن به نهادهاى دﻳگر(از ﻗﺒﻴﻞ دﻳوان كشور). لذا مناسب بود كه مجلس شوراى اسلامى همان ماده ﭘﻴشنهادى دولت را تصوﻳب مى كرد دال بر اﻳنكه مرجع نهائى مساله ابطال انتخابات، شوراى نگهبان باشد و البته با تصرﻳﺢ اﻳنكه اﻳﻦ شورا ملزم به ارائه استدلال و استناد باشد. ﭼﻨﻴﻦ آﻳﻴﻨﻰ مغاﻳرتى با قانون اساسى نمى داشت زﻳرا اصل 62 قانون اساسىﺑﻴﺎن مقررات مربوط به " كيفيت انتخابات" را در صلاﺣﻴﺖ مجلس دانسته است و "نحوه نظارت بر انتخابات" ﻧﻴﺰ داخل در اﻳﻦ صلاﺣﻴﺖ است.

چه نهادى حرف آخر را مى زند؟ مردم صاحبان اصلى حاﻛﻤﻴﺘﻨﺪ و همانگونه كه حرف اول را (قانون اساسى) اﻳنان زده اند، ﻃﺒﻴﻌﻰ است كه حرف آخر را ﻧﻴﺰ در صورت اختلاف ﺑﻴﻦ نهادهاى حكومتى -كه به "نماﻳندگى" از سوى مردم، داراى اﺧﺘﻴﺎرات و صلاﺣﻴﺖهاﻳﻰ هستند-، خود مردم خواهند زد (ﺗﻐﻴﻴﺮ ﻳﺎ اصلاح قانون اساسى ، همه ﭘرسى و ...). ولى در دموكراسىهاى كنونى در واقع به خاطر دشوارى اداره ﻣﺴﺘﻘﻴﻢ امور توسط خود مردم، "ﺳﻴﺴﺘﻢ نماﻳندگى" اجرا مى شود و مردم به موجب قانون اساسى هنگامى كه به ﺗﻘﺴﻴﻢ صلاﺣﻴﺖ ﺑﻴﻦ نهادهاى حكومتى مى ﭘردازند، در خصوص مساله ﻳا مسائلى ، معمولا نهادى را واجد صلاﺣﻴﺖ براى حل نهائى اختلاف و "گفتن حرف آخر" مى كنند. ﭘر واضح است كه اﻳﻦ صلاﺣﻴﺖ "گفتن حرف آخر" فقط در چارچوب كاركرد معمولى نظام نماﻳندگى است و گرنه، در صورتى كه سازوكارى براى مراجعه به خود مردم وجود داشته باشد(همه ﭘرسى)، آنكه در موضوع واگذار شده به همه ﭘرسى، حرف آخر را خواهد زد، مردم خواهد بود و نه دﻳگر آن نهاد نماﻳندۀ مردم. ولى از آنجا كه در اكثرﻳت قرﻳب به اتفاق كشورها، اصل بر ﺳﻴﺴﺘﻢ نماﻳندگى است و مراجعه به همه ﭘرسى حالتى موردى و استثنائى دارد،لذا مى توان به عنوان قاعده ﭼﻨﻴﻦ مقرر داشت كه: در خصوص هر موضوع، در ﺑﻴﻦ نهادهاى حكومتى "نهادى" هست كه "حرف آخر" را مى زند و وقتى به طور استثنائى مساله اى به همه ﭘرسى نهاده مى شود، در هر موضوعى كه باشد،"خود مردم" "حرف آخر" را خواهند زد.

اگر نهادى نباشد كه حرف آخر را بزند، در واقع به اﻳﻦ معناست كه ﻫﻴﭻ اختلافى حل نگردد و در اﻳﻦ صورت، اصول بدﻳهى حكومت دارى از ﻗﺒﻴﻞ "نظم عمومى"، "ثبات امور"، "تداوم امور" و... دچار چه حالتى مى شوند، ﻧﻴﺎزى به شرح ندارد.
از اﻳﻦ روست كه دادگسترى مرجع "حل نهائى" اختلافات شناخته شده است. در بحث نظارت بر انطباق قانون عادى – و حتى در ﺑﺴﻴﺎرى كشورها:احكام مراجع قضائى و مراجع ادارى– با قانون اساسى، نهادى به نام "دادگاه قانون اساسى"مجاز شناخته شده است كه حرف آخر را بزند. در كشورهاﻳﻰ كه اﻳﻦ دادگاه قانون اساسى نظارت بر انتخابات را ﻧﻴﺰ بر عهده دارد، در امر نظارت بر انتخابات ﻧﻴﺰ هموست كه حرف آخر را مى زند.

شوراى قانون اساسى فرانسه و ﻧﻴﺰ شوراى نگهبان اﻳران از اﻳﻦ دادگاهها هستند.
با مقاﻳسه عنوان،حدود اﺧﺘﻴﺎرات و... شوراى قانون اساسى فرانسه و شوراى نگهبان اﻳﺮان به راحتى استنباط مى گردد كه بجز نظارت شرعى شوراى نگهبان بر قواﻧﻴﻦ و مقررات، از ساﻳﺮ جهات به نظر مى رسد كه اﻳﻦ شورا از روى شوراى قانون اساسى فرانسه الگو بردارى شده است.
لذا جهت داشتن دﻳﺪى جامع نسبت به مساله نظارت بر انتخابات، و اﻳنكه چه نهادى حرف آخر را در نظارت بر انتخابات مى زند، ابتدا اﻳﻦ مساله را از حقوق فرانسه به طور ﺧﻴﻠﻰ كلى ﺑﻴﺎن مىﻛﻨﻴﻢ و آنگاه به ﺑﻴﺎن مساله در حقوق اﻳران مى ﭘردازﻳم.


شوراى قانون اساسى فرانسه

در فرانسه به موجب ماده 58 قانون اساسى 1958، شوراى قانون اساسى بر انتخاب رﺋﻴﺲ جمهور "نظارت" مىكند تا بر طبق مقررات صورت ﮔﻴﺮد و ﻧﻴﺰ به اعتراضات "رﺳﻴﺪگى" و ﻧﺘﻴﺠﻪ رﺃى ﮔﻴﺮى را اعلام خواهد داشت. به موجب ماده 60، اﻳﻦ شورا بر نحوه مراجعه به آراء عمومى"نظارت" مى كند تا بر طبق مقررات صورت ﮔﻴﺮد و نتاﻳج آنرا اعلام مى دارد. به موجب ماده 59، اﻳﻦ شورا به اختلافات ناشى از اجراى مقررات مربوط به انتخاب نماﻳندگان و سناتورها "حكم" مى دهد.
قسمتى از ماده 62 مقرر مى دارد كه ﺗﺼﻤﻴمات شوراى قانون اساسى ﭘژوهش ﭘﺬﻳر ﻧﻴﺴتند و براى مراجع عمومى و مراجع اجرائى و قضائى الزام آورند.

بنا بر اﻳﻦ شوراى قانون اساسى است كه حرف آخر را مى زند.
لازم به ذكر است كه شوراى قانون اساسى در مقام نظارت بر قواﻧﻴﻦ و ﻧﻴﺰ در مقام نظارت بر انتخابات، نوع و ماﻫﻴﺖ عملش "قضائى" است. اصطلاحاتى از ﻗﺒﻴﻞ juridiction, juge constitutionnel, justice constitutionnelle,contentieux électoral, Cour constitutionnelle, jurisprudence etc در اﻳﻦ راستا هستند.
شوراى نگهبان اﻳران ﻧﻴﺰ كه از ﻫﻤﻴﻦ نهاد الگو بردارى شده است و از اﺧﺘﻴﺎراتى از نوع اﺧﺘﻴﺎرات آن برخوردار است، نهادى قضائى محسوب مى گردد.
همانگونه كه آمد، ماده 59 قانون اساسى به شوراى قانون اساسى فقط اﺧﺘﻴﺎر صدور حكم در مورد اختلافات ناشى از انتخابات نماﻳندگان و سناتورها داده است؛ به عبارت دﻳگر اﻳﻦ شورا اﺧﺘﻴﺎر نظارت كامل بر انتخابات نماﻳندگان و سناتورها را ندارد و فقط شكاﻳﺎت و اختلافات را بررسى مى كند. در عمل، اما شورا صلاﺣﻴﺖ خود را در سال 1981گسترش داده است و "اعمال مقدماتى"انتخابات را هم مورد نظارت قرار مى دهد. در حالىكه شوراى دولتى از ﭘﻴﺶ ﭼﻨﻴﻦ اﺧﺘﻴﺎرى داشته و دارد.
در مورد رد صلاﺣﻴﺖ كاندﻳداهاى انتخابات مجلس، اگر استاندار در هنگام بررسى صلاﺣﻴﺖ كاندﻳداﻳﻰ، در اﻳنكه آﻳﺎ آن كاندﻳدا شراﻳط قانونى كاندﻳداتورى را دارا هست ﻳﺎ نه؟ دچار تردﻳد شود، مساله را در برابر دﻳوان ادارى مطرح مى نماﻳد و اﻳﻦ دﻳوان به شكاﻳت رﺳﻴﺪگى مى كند. ماده LO 160 كد انتخابات مقرر مى دارد كه از حكمى كه اﻳﻦ دﻳوان در اﻳﻦ خصوص صادر مى كند، مى توان - با شراﻳطى- به شوراى قانون اساسى شكاﻳت نمود.

همانگونه كه گفته شد، ماﻫﻴﺖ كار شوراى قانون اساسى، قضائى است. آراء شورا از اعتبار شىء قضاوت شده (l'autorité de chose jugée) برخوردارند (ﺗﺼﻤﻴﻡ شوراى قانون اساسى در 20 ژوﻳﻴﻪ 1988 و 22 اكتبر 1982و ﻧﻴﺰ در 1993 در ﺗﺼﻤﻴﻡ ماسترﻳﺨت2 ). شوراى قانون اساسى حتى در 8 ژوﻳﻴﻪ1982 ﻳكى از مقررات قانونگذارى را نه به خاطر مغاﻳرت با قانون اساسى بلكه به خاطر نقض اعتبار شىء قضاوت شده ﯾﻜﻰ از ﺗﺼﻤﻴﻤﺎﺕ شوراى قانون اساسى رد كرد.(89-258 DC, Dix de Renault, Recueil de jurisprudence constitutionnelle I-361)

ﻧﺘﻴﺠﻪ آنكه:
1 به موجب صرﻳﺢ قانون اساسى فرانسه، ﺗﺼﻤﻴمات شوراى قانون اساسى ﭘژوهش ناﭘذﻳرند.
2 ﺗﺼﻤﻴمات شورا از اعتبار شىء قضاوت شده برخوردارند.
3 ﻋﻠﻴﺮغم ظاهر ماده 49 قانون اساسى، اﻳﻦ شورا رﺳﻴﺪگى به "اعمال مقدماتى" در انتخابات مجلس را ﻧﻴﺰ در صلاﺣﻴﺖ خود مى داند حال آنكه قبل از آن در صلاﺣﻴﺖ شوراى دولتى بوده و الان به طور موازى در صلاﺣﻴﺖ هر دوى آنان است.
4 از احكام دﻳﻮانهاى ادارى در موضوع رد صلاﺣﻴﺖ كاندﻳداتورى، به شوراى قانون اساسى شكاﻳت مى شود.
5 ﻛﻠﻴﻪ مراجع قضائى مكلف به اجراى ﺗﺼﻤﻴمات شوراى قانون اساسى هستند.
ﻧﺘﻴﺠﻪ آنكه شوراى قانون اساسى در حوزه اﺧﺘﻴﺎراتى كه دارد – اﺧﺘﻴﺎراتى كه ﺑﺴﻴﺎر مهم هستند– حرف آخر را مى زند و ﺗﺼﻤﻴماتش از چنان قوت و استحكامى برخوردارند كه هم ﭘژوهش ناﭘذﻳرند و هم اعتبار شىء قضاوت شده را دارند و نه تنها نمى توان از آنها به محاكم عاﻟﻴﻪ قضائى شكاﻳت كرد بلكه بر عكس، در موارد مربوطه، از احكام محاكم قضائى مى توان به اﻳﻦ شورا شكاﻳت نمود و علاوه بر اﻳﻦ و در عمل، شورا اﺧﺘﻴﺎرات خود را تا حدى گسترانده است كه وارد حوزه صلاﺣﻴﺖ شوراى دولتى ﻧﻴﺰ شده است.و علاوه بر اﻳﻨﻬﺎ، مراجع قضائى (دﻳﻮان كشور و محاكم قضائى و شوراى دولتى و محاكم ادارى) ملزم به رعاﻳت و اجراى ﺗﺼﻤﻴمات شوراى قانون اساسى هستند.

بنابراﻳﻦ در فرانسه ﺑﺴﻴﺎر شگفت اﻧﮕﻴﺰ خواهد بود اگر گفته شود كه مى توان از ﺗﺼﻤﻴمات شوراى قانون اساسى نزد دﻳﻮان عالى كشور ﻳﺎ شوراى دولتى شكاﻳت نمود.

آرى شوراى قانون اساسى فرانسه اﺧﺘﻴﺎرات و قدرتى ﭼﻨﻴﻦ عظﻴﻢ دارد ولى در عمل دﻳده مى شود كه اﻳﻦ قدرت نه تنها خطرى براى دموكراسى نمى آفرﻳند بلكه بر عكس ﺗﺼﻤﻴمات اﻳﻦ شورا ﻳﻜﻰ از عوامل قوى جلو برنده دموكراسى اﻳﻦ كشور است و شاﻳد به جرﺃت بتوان گفت مهمترﻳﻦ مدافع آزادﻳهاى ﺑﻨﻴﺎدﻳﻦ شهروندان و ﻧﻴﺰ حقوق اﻗﻠﻴﺘﻬﺎى ﭘارلمانى است. توﺿﻴﺢ آنكه در قانون اساسى 1958 فرانسه، شمار ﺑﺴﻴﺎر اندكى از آزادﻳها تصرﻳﺢ شده اند ولى شوراى قانون اساسى در عمل و به مناسبت بررسى قواﻧﻴﻦ مختلف جهت ﺗﺸﺨﻴﺺ انطباق ﻳﺎ عدم انطباقشان با قانون اساسى، مواد اعلاﻣﻴﻪ حقوق بشر و شهروند 1789 و مقدمه قانون اساسى 1946(جمهورى چهارم) را جزء قانون اساسى فرانسه دانسته و از اﻳﻦ رهگذر، و ﻧﻴﺰ با استناد به مفهوم "اصول ﺑﻨﻴﺎدﻳﻦ شناخته شده توسط قواﻧﻴﻦ جمهورى (les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République) و...، تقرﻳبا تمام اصول آزادﻳها و حقوق بشر را كه در قواﻧﻴﻦ اساسى مدرن دﻧﻴﺎ موجودند، وارد "مجموﻋﮥ اساسى"(bloc de constitutionnalité) فرانسه كرده است و امروزه مستند قانونى ﺑﺴﻴﺎرى از آزادﻳهاى ﺑﻨﻴﺎدى، "ﺗﺼﻤﻴمات" اﻳﻦ شورا مى باشند.

برخى از مهمترﻳن دلاﻳﻞ عدم سوء استفاده شوراى قانون اساسى از اﺧﺘﻴﺎراتش را مى توان در اﻳﻦ موارد خلاصه كرد:
1) قواعد و مسائلى كلى كه مشترك ﺑﻴﻦ تمام دادگاههاى قانون اساسى هستند؛ از ﻗﺒﻴﻞ استقلال آﻳﻴﻦ نامه اى، ادارى و مالى دادگاه و ﻧﻴﺰ ممنوﻋﻴﺖ جمع مشاغل براى اعضاء و... .
2) سازوكار نصب اعضاى شورا به اﻳﻦ صورت كه بجز روساى جمهور ﭘﻴﺸﻴﻦ كه به صورت استحقاقى سمت عضوﻳت در شورا را مى ﻳﺎبند، 9 عضو دﻳگر توسط رﺋﻴﺲ جمهور، رﺋﻴﺲ مجلس سنا و رﺋﻴﺲ مجلس ملى (هر كدام 3 نفر) منصوب مى شوند و دوره عضوﻳت هر عضو هم 3 سال است. بنابراﻳﻦ ﺗﻐﻴﻴﺮ رﺋﻴﺲ جمهور و روساى مجالس در هر انتخابات در ﻧﺘﻴﺠﻪ و بنا به اراده مردم و ﻧﻴﺰ 3 ساله بودن مدت عضوﻳت هر عضو باعث مى شود كه ﺗﻐﻴﻴﺮ اعضاى شورا امرى عادى باشد و اﻳﻦ ﺗﻐﻴﻴﺮ مانع از طولانى بودن مدت عضوﻳت اعضاى شورا باشد؛ طولانى بودنى كه آفتى براى دموكراسى است.
3) رعاﻳت "تخصصى بودن" سمت عضوﻳت در شورا از سوى مقاماتى كه اعضاء را نصب مى نماﻳند. به اﻳﻦ معنا كه ﻋﻠﻴﺮغم اﻳنكه قانون اساسى فرانسه لازم ندانسته و تصرﻳﺢ ننموده است كه اعضاى شورا "حقوقدان" باشند، در عمل از ابتدا (1959) تاكنون در حدود 90% اعضاء، حقوقدان بوده اند. برخى از بزرگترﻳﻦ حقوقدانان فرانسه مثل"Marcel Waline " و "Georges Vedel " در اﻳﻦ شورا عضوﻳت داشته اند.
4) ﺗﻜﻴﻪ اعضاء بر وجدان شخصى و آموخته هاى علمى خود و نه گراﻳش هاى حزبى (عدم دخالت گراﻳش ﺳﻴﺎسى در امر قضاء).
5) تاﺛﻴﺮ مهم دكترﻳﻦ حقوقى بر اعضاء و ﺗﺼﻤﻴمات شورا؛ اﻳﻦ ﺗﺄﺛﻴﺮ به گونه اى است كه در برخى موارد مساله جدﻳدى كه توسط اساﺗﻴﺪ حقوق در دانشگاهها ﻳﺎ نوشته هاى حقوقى مطرح مى شود، چندى بعد و به مناسبت بررسى ﻳك قانون در آن زﻣﻴﻨﻪ، توسط شوراى قانون اساسى مورد استناد قرار مى ﮔﻴﺮد و اعتبار بالائى كسب مى كند. براى بررسى هر قانونى كه به شورا احاله مى شود، شورا معمولا ﻳكى از اعضاء را به عنوان گزارشگر ﺗﻌﻴﻴﻦ مى كند كه ﻳكى از عمده ترﻳﻦ كارهاﻳش گردآورى "نظرﻳﺎت مختلف حقوقدانان" و ساﻳر مطالب علمى منتشر شده در موضوع آن قانون است.
6) روﻳﻪ ﭘسندﻳده شورا دال بر مستدل و مستند كردن ﺗﺼﻤﻴماتش.(اﻳﻦ امر به قدرى جدى و ﻋﻤﻴﻖ است كه در ﺑﺴﻴﺎرى از ﺗﺼﻤﻴمات شورا، در حدود 40 مورد "نظر به اﻳنكه" وجود دارد).
7) البته در كنار اﻳﻦ دلاﻳﻞ باﻳد به ﺩﻟﻴﻠﻰ دﻳﮕر ﻧﻴﺰ اشاره كرد و آن اﻳنكه ماده 63 قانون اساسى مقرر داشته است كه آﻳﻴﻦ نامه مربوط به وظاﻳف شورا، آﻳﻴﻦ رﺳﻴﺪگى و...آن، توسط "قانون ﺑﻨﻴﺎدى" مقرر مى گردند. بنابراﻳﻦ اﻳﻦ ﭘارلمان است كه جزﻳﻴات و حدود وظاﻳف كلى شوراى قانون اساسى را كه در قانون اساسى آمده اند، مقرر مى دارد. شوراى قانون اساسى ﭼﻨﻴﻦ قانونى را از ﺣﻴﺚ انطباق ﻳﺎ عدم انطباقش با قانون اساسى بررسى مى كند و ﭘر واضح است كه نمى تواند با استناد به مهم بودن اﺧﺘﻴﺎراتش، نگذارد كه ﭘارلمان به ﺗﺒﻴﻴﻦ جزﻳﻴات وظاﻳف و آﻳﻴﻦ رﺳﻴﺪگى او ﺑﭙﺮدازد.

لازم است ﻳﺎدآورى شود كه در نظم حقوقى داخلى است كه ﺗﺼﻤﻴمات شوراى قانون اساسى از ﭼﻨﻴﻦ اﻫﻤﻴﺖ بالائى برخوردارند و حرف نهائى را مى زنند، زﻳرا دﻳوان اروﭘاﻳﻰ حقوق بشر كه مسئوﻟﻴﺖ نظارت و قضاوت در خصوص اجراى منشور اروﭘاﻳﻰ حقوق بشر را در كشورهاى عضو بر عهده دارد، به موجب ﻳكى از ﺗﺼﻤﻴماتش، مقرر داشته است كه شهروندان مى توانند از ﺗﺼﻤﻴﻤﺎت شوراى قانون اساسى در امر انتخابات، به اﻳﻦ دﻳوان شكاﻳت كنند. اﻳﻦ مساله كه خود ﻣﺆﻳد اﻫﻤﻴﺖ ﺑﺴﻴﺎر بالاى حقوق شهروندان است، به مساله ارتباط حقوق داخلى فرانسه با حقوق اروﭘاﻳﻰ مربوط مى شود و از ﺣﻴﻄﻪ بحث ما كه بررسى جاﻳگاه ﺗﺼﻤﻴمات نهاد شوراى قانون اساسى در سلسله مراتب قواعد و ﻧﻴﺰ نسبت با ساﻳر نهادها در"نظام حقوق داخلى فرانسه" است، خارج مى باشد.



شوراى نگهبان اﻳﺮان

بر اساس اصل 99 قانون اساسى "شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، رياست جمهورى، مجلس شوراى اسلاﻣﻰ و مراجعه به آراء عموﻣﻰ و همه‏پرﺳﻰ را بر عهده دارد. "
اصل 118 ﻧﻴﺯ تكرار مى كند كه مسئوليت نظارت بر انتخابات رياست جمهوري بر عهده شوراى نگهبان است

از ظاهر اصل فوق بر مى آﻳد كه مساله "نظارت بر انتخابات"را به طور مطلق به شوراى نگهبان ﺳﭙﺮده است و آنرا ﺑﻴﻦ شوراى نگهبان و نهادى دﻳگر ﺗﻘﺴﻴﻢ ننموده است و ﻧﻴﺰ نظارتى بر اﻳﻦ نظارت مقرر نداشته است.

قانون اساسى اصل را بر اﻳﻦ نهاده است كه شوراى نگهبان در زﻣﻴﻨﻪ اﺧﺘﻴﺎراتش داراى قدرت گفتن حرف آخر است مگر آنكه خلافش مقرر شده باشد. مثلا در مورد نظارت اﻳﻦ شورا بر مصوبات مجلس، اصل 94 مقرر داشته است كه :" كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراى نگهبان فرستاده شود. شوراى نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساﺳﻰ مورد بررﺳﻰ قرار دهد و چنانچه آن را مغاير ببيند براي تجديد نظر به مجلس بازگرداند... ." و ﻧﻴﺰ اصل112 مقرر مى دارد:"مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخيص مصلحت نظام در مواردى كه مصوبه مجلس شوراى اسلاﻣﻰ را شوراى نگهبان خلاف موازين شرع و يا قانون اساﺳﻰ بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراى نگهبان را تأمين نكند... تشكيل ميشود."

با نگاهى گذرا به قانون اساسى در مى ﻳﺎﺑﻴﻢ كه: شوراى نگهبان عهده دار اﺧﺘﻴﺎرات ﺑﺴﻴﺎر مهمى است و قانون اساسى ﻫﻴﭻ نهاد ﻳﺎ مقامى را صالح ندانسته است كه بشود از ﺗﺼﻤﻴمات شوراى نگهبان به آن شكاﻳت نمود ﻳﺎ اﻳنكه ﺗﺼﻤﻴمات شوراى نگهبان منوط به موافقت آن هم باشد.
تنها در دو مورد است كه اﺧﺘﻴﺎر شوراى نگهبان مطلق ﻧﻴﺴﺖ كه اﻳﻦ دو مورد ﻧﻴﺰ تصرﻳﺢ شده اند و عبارتند از: 1) مجمع ﺗﺸﺨﻴﺺ مصلحت نظام مى تواند نظر شوراى نگهبان را در مغاﻳرت قانون با قانون اساسى ﻳﺎ شرع وتو كند (اصل 112) 2) بر اساس قسمت صدر اصل 108:" قانون مربوط به تعداد و شرايط خبرگان، كيفيت انتخاب آنها و آيين‏نامه داﺧﻟﻰ جلسات آنان براى نخستين دوره بايد به وسيله فقهاء اولين شوراي نگهبان تهيه و با اكثريت آراء آنان تصويب شود و به تصويب نهاﯾﻰ رهبر انقلاب برسد".

در زﻳر، اﺧﺘﻴﺎرات شوراى نگهبان را براى پى بردن به درجه"اﻫﻤﻴﺖ" و "اطلاق" آنها مورد اشاره قرار مى دﻫﻴﻢ:
1) بر اساس اصل 98قانون اساسى، تفسير قانون اساسي به عهده شوراى نگهبان است. اﻳﻦ ﺗﻔﺴﻴﺮ قابل ﭘژوهش ﻧﻴﺴﺖ.
2) بر اساس اصل 4 :" كليه قوانين و مقررات مدﻧﻰ، جزاﯾﻰ، ماﻟﻰ، اقتصادى، ادارى، فرﻫﻨﮕﻰ، نظاﻣﻰ، سياﺳﻰ و غير اينها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاء شوراى نگهبان است." بنابراﻳﻦ بر اساس ظاهر اﻳﻦ اصل، فقهاى شوراى نگهبان – توجه شود: "فقهاى شوراى نگهبان" و نه "شوراى نگهبان" – مى توانند اعلام دارند كه فلان اصل قانون اساسى خلاف شرع است و از آنجا كه ﻫﻴﭻ سازوكارى براى شكاﻳت از اﻳﻦ ﺗﺼﻤﻴﻡ ﻳﺎ لااقل تقاضاى رﺳﻴﺪگى مجدد وجود ندارد، لذا ﺗﺼﻤﻴﻡ فقهاى شوراى نگهبان دال بر خلاف شرع دانستن اصل ﻳﺎ اصولى از قانون اساسى قابل ﭘژوهش ﻧﻴﺴﺖ.
3) بر اساس اصل فوق، فقهاى شوراى نگهبان ﻫﻤﭽﻨﻴﻦ مى توانند قواﻧﻴﻦ مصوب ﭘﻴﺶ از انقلاب را و ﻧﻴﺰ آﻳﻴﻦ نامه ها و مقررات دولتى قبل و بعد از انقلاب را از ﺣﻴﺚ انطباق با شرع مورد بررسى قرار دهند و اگر خلاف شرع باشند، حكم به ابطال آنها دهند. اﻳﻦ احكام ﻧﻴﺰ قابل ﭘژوهش خواهى ﻧﻴﺴتند.
4) بر اساس قسمتى از اصل 85 هنگامى كه دولت با اجازه مجلس، اساسنامه سازمانها، شركتها، موسسات دولتي يا وابسته به دولت را تصوﻳب مى كند، اين مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رﺳﻤﻰ كشور و يا قانون اساﺳﻰ مغايرت داشته باشد، تشخيص اين امر با شوراى نگهبان است. ﺗﺼﻤﻴمات شوراى نگهبان در اﻳﻦ مورد ﻧﻴﺰ قابل ﭘژوهش خواهى ﻧﻴﺴتند.

همانگونه كه در مثالهاى بالا آمد با توجه به اﻳنكه اﺧﺘﻴﺎرات شوراى نگهبان از درجه اﻫﻤﻴﺖ ﺑﺴﻴﺎر بالاﻳﻰ برخوردارند، قانون اساسى اﻳﻦ اﺧﺘﻴﺎرات را مطلق انگاشته است به اﻳﻦ معنا كه نمى توان از آنها به مرجعى دﻳگر شكاﻳت نمود.

لذا بنا بر وحدت وظاﻳف و اﺧﺘﻴﺎرات شوراى نگهبان با وظاﻳﻒ و اﺧﺘﻴﺎرات شوراى قانون اساسى فرانسه، و ﻧﻴﺰ اﻳنكه قانون اساسى اﺧﺘﻴﺎرات شوراى نگهبان را همه جا به صورت مطلق آورده است – مگر جاهائى كه به صراحت خلافش را مقرر داشته است– مىتوان ﻧﺘﻴﺠﻪ گرفت كه ﺗﺼﻤﻴمات شوراى نگهبان ﻧﻴﺰ داراى اعتبار شىء قضاوت شده هستند و ﻧﻴﺰ قابل ﭘژوهش ﻧﻴﺴتند مگر در مواردى كه قانون اساسى صراحتا خلاف اﻳنرا مقرر داشته است.

علاوه بر اصول كلى حقوقى فوق الذكر، ساﻳر مغاﻳرت هاى ماده تصوﻳبى مورد بحث با قانون اساسى از اﻳﻦ قرار است:
1) عمل مقرر داشتن مرجعى براى رﺳﻴﺪگى به شكاﻳﺎت از عملكرد ﺗﺼﻤﻴمات شوراى نگهبان در نظارت بر انتخابات، ﺷﺄنى "اساسى"( constitutionnel) دارد و به اﻳﻦ اعتبار و بنا بر اصل سلسله مراتب قواﻧﻴﻦ و هنجارها، باﻳد لزوما از طرﻳﻖ اصلاح قانون اساسى انجام گرفته و به عنوان اصلى به قانون اساسى اضافه ﻳﺎ اصلاح گردد. ذكر نهاد مجمع ﺗﺸﺨﻴﺺ مصلحت نظام در قانون اساسى بموجب اصلاﺣﻴﻪ سال 1368 به ﻫﻤﻴﻦ جهت بوده است. بنا به درجه اﻫﻤﻴﺖ هر صلاﺣﻴﺖ، قانون ﻳﺎ متنى كه آنرا مقرر مى دارد متفاوت خواهد بود. از آن روست كه صلاﺣﻴﺖ هاى ﭘارلمان و رﺋﻴﺲ جمهور در قانون اساسى مى آﻳد. حدود صلاﺣﻴﺖ هاى وزارتخانه ها در قانون عادى و به ﻫﻤﻴﻦ ترﺗﻴﺐكه درجه اﻫﻤﻴﺖ صلاﺣﻴﺖ ﭘاﻳﻴﻦ مى آﻳد، متنى كه آنرا مقرر مىدارد مادونتر خواهد بود. در ما نحن ﻓﻴﻪ، صلاﺣﻴﺖ بررسى ﺗﺼﻤﻴمات شوراى نگهبان توسط دﻳوان عالى كشور، صلاﺣﻴتى مهم است و همانند صلاﺣﻴﺖ هاى هم عرض و مشابه، باﻳد در قانون اساسى ذكر شود.
2) در حقوق عمومى، قاعده اﻳﻦ است كه زمانى مى تواﻧﻴﻢ بگوﻳﻳم فلان اﺧﺘﻴﺎر از آن فلان نهاد است كه به موجب قانون اﻳﻦ اﺧﺘﻴﺎر به آن نهاد صراحتا داده شده باشد. اﻳﻦ اصل را كه آنرا "اصل لزوم تصرﻳﺢصلاﺣﻴﺖ ها" مى نامم، به اﻳﻦ معناست كه هر نهادى فقط صلاﺣﻴﺖ انجام صلاﺣﻴﺖ هاﻳﻰ دارند كه به موجب متنى قانونى صراحتا به او واگذار شده باشد و اگر در انتساب صلاﺣﻴتى به نهادى تردﻳد وجود داشته باشد، اصل بر عدم صلاﺣﻴﺖ آنست.
البته اصل لزوم صلاﺣﻴﺖ ها باﻳد همراه با اصل سلسله مراتب قواﻧﻴﻦ در نظر گرفته شود؛ ﻳﻌﻨﻰ "اصل لزوم تصرﻳﺢ صلاﺣﻴﺖ ها در متن قانونى متناسب".
3) حتى اگر به فرض محال قرار مى شد از احكام شوراى نگهبان در مرجعى قضائى بتوان شكاﻳت كرد، آن مرجع مى باﻳست "دﻳوان عدالت ادارى" مىبود نه "دﻳوان عالى كشور". زﻳرا شوراى نگهبان جزء دولت- به معناى عام- است و اصل 173 مقرر مى دارد: " به منظور رسيدﮔﻰ به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها با آيين‏نامه‏هاى دوﻟﺘﻰ و احقاق حقوق آنها، ديواﻧﻰ به نام "ديوان عدالت ادارى" ... تأسيس ميگردد". حال آنكه وﻇﻴﻔﻪ اصلى دﻳوان كشور، نظارت بر اجراى صحيح قوانين در "محاكم" و ايجاد وحدت رويه قضاﯾﻰ است و منظور از محاكم، محاكم عادى دادگسترى است.
4) اﺧﺘﻴﺎرات شوراى نگهبان در درجه برترى از اﺧﺘﻴﺎرات دﻳﻮان كشور هستند. شوراى نگهبان مسئول انطباق قانون عادى با قانون اساسى است حال آنكه دﻳﻮان كشور مسئول نظارت بر انطباق عمل محاكم با قانون عادى است. بنا براﻳﻦ درست ﻧﻴﺴﺖ كه بتوان از ﺗﺼﻤﻴمات نهاد برتر به نهاد مادون شكاﻳت برد. در ﺑﻴﺸﺘﺮ دادگاههاى قانون اساسى دﻧﻴﺎ معمولا از آراء د ﻳوان عالى كشور به دادگاه قانون اساسى مى شود شكاﻳت كرد و نه بر عكس.

 چند منبع :

La Cour de cassation, le Conseil constitutionnel et l'article 66 de la Constitution, D. 1986, Louis FAVOREU.
Le Conseil constitutionnel. - Paris : PUF, 1995. 6e éd (Que-Sais-Je ? 1724). Loïc PHILIP - Louis FAVOREU
Les cours constitutionnelles. - Paris : PUF, 1992. 2e éd (Que-Sais-Je ? 2293). Louis FAVOREU

5) ممكن است كه تصوﻳب كنندگان اﻳﻦ ماده تصور نموده باشند كه چون شوراى نگهبان نهادى ﺳﻴﺎسى است و دﻳﻮان كشور نهادى حقوقى و قضائى، لذا براى تحقق عدالت بهتر است ﺗﺼﻤﻴمات اﻳﻦ نهاد ﺳﻴﺎسى مورد بررسى آن نهاد حقوقى قرار ﮔﻴﺮند، استنباطشان دور از ﺣﻘﻴﻘﺖ است. ﺣﻘﻴﻘﺖ اﻳﻦ است كه –همانگونه كه اشاره شد– شوراى نگهبان نهادى قضائى است و نوع كارش ﻧﻴﺰ قضائى است.
6) ﭼﻨﻴﻦ ماده اى مغاﻳر موازﻳﻦ و اصول حقوقى حاكم بر جاﻳگاه سلسله مراتبى دادگاههاى قانون اساسى و ﺗﺼﻤﻴﻤﺎتشان است. اﻳﻦ ماده حتى به فرض تاﻳﻴد آن توسط شوراى نگهبان، نه تنها مشكل را حل نخواهد كرد بلكه بر ﭘﻴﭽﻴﺪگى ها خواهد افزود. تجربه ساﻳر دموكراسى ها ثابت نموده است كه اصلاح واقعى امور فقط در ساﻳﻪ استقرار حكومت قانون و دولت حقوقمدار است.

لاﻳﺤﻪ اوﻟﻴﻪ تقدﻳمى از سوى دولت، هر چند كه با لاﻳﺤﻪ اى دموكراﺗﻴﻚ براى انتخابات فاصله ها داشت ولى در كل، موادش قابل دفاع مى باشند . مع الاسف در مجلس، متن درست و شاﻳسته ماده مورد بحث حذف شد و متن حاضر كه ﻏﻴﺮ حقوقى و بلكه مغاﻳر موازﻳﻦ حقوقى است، بجاى آن نهاده شد و شاﻳد همگان بدون ﺗﺤﻘﻴﻖ در جزﻳﻴات امر، اﻳﻦ اﻳراد را به لاﻳﺤﻪ اوﻟﻴﻪ دولت منتسب كنند.


بحث آخر را به اﻳﻦ مساله اختصاص مى دﻫﻴم كه چه باﻳد كرد كه شوراى نگهبان ﻧﻴﺰ همانند شوراى قانون اساسى فرانسه، به دفاع ار آزادﻳهاى شهروندان و كمك به گستراندن حكومت قانون ﺑﭙﺮدازد؟
طبعا تمام جوابهاى اﻳﻦ سوال حقوقى ﻧﻴﺴتند. اما به طور كلى مى توان به نقش دكترﻳﻦ حقوقى و فشارهاى اجتماعى اشاره كرد. اﻳنكه حقوقدانان برجسته كشور به عنوان حقوقدان شورا انتخاب شوند و اﻳنكه ﺗﺼﻤﻴﻤﺎﺕ شوراى نگهبان با در نظر گرفتن دكترﻳﻦ حقوقى اتخاذ شوند، مى تواند در حقوقمدارانه كردن عملكرد و روﻳﻪ شوراى نگهبان تاﺛﻴﺮ بسزائى داشته باشد. هدف باﻳد اﻳﻦ باشد كه شوراى نگهبان عملكردى حقوقى داشته باشد. اﻳنكه "فقهاى شوراى نگهبان" ﻧﻴﺰ صلاﺣﻴﺖ قضاوت در مورد انطباق ﻳﺎ مغاﻳرت قواﻧﻴﻦ و مقررات با اصول قانون اساسى دارند، قابل انتقاد است. آﻳبن انتصاب اعضاى شوراى نگهبان ﻧﻴﺰ انتقاد آﻣﻴﺰ است. در انتخاب اعضاى شوراى نگهبان باﻳد نقش ﺗﻌﻴﻴﻦكننده اى به "رﺋﻴﺲ جمهور" و "مجلس" كه منتخب ﻣﺴﺘﻘﻴﻢ مردم هستند، داده شود.

اما ﭘر واضح است كه دست بردن به برخى از اﻳﻦ اصلاحات"اساسى" فقط باﻳد از مجراى "قانون اساسى" انجام ﭘذﻳرد و قانون عادى را ﻳﺎراى تقرﻳر ﭼﻨﻴﻦ ﺗﻐﻴﻴﺮات مهمى ﻧﻴﺴﺖ.

مجلس مى تواند بر استفاده از حق خود دال بر قانونگذارى در خصوص "كيفيت انتخابات "(اصل 62) اصرار ورزد و در قواﻧﻴﻦ مصوب به گونه اى مساله را مقرر دارد كه خود شوراى نگهبان را مكلف به برخورد حقوقى و حق مدارانه بكند نه اﻳنكه بخواهد با مشوش كردن اﺧﺘﻴﺎرات نهادهاى مختلف، اوضاع را از آنچه كه هست، ﭘﻴﭽﻴﺪه تر كند. توﺿﻴﺢ آنكه "نظارت بر انتخابات" ﻳكى از موضوعات "كيفيت انتخابات " است كه تقرﻳر جزﻳﻳات آن به موجب اصل 62به مجلس ﺳﭙﺮده شده است. لذا مجلس مى تواند شوراى نگهبان را مكلف به رعاﻳت موازﻳﻦ و ضوابط حقوقى در مقام نظارت بر انتخابات كند.

ﻧﺘﻴﺠﻪ ﮔﻴﺮى

ﻳﻘﻴﻨﺎ آنچه ماده مورد بحث مقرر داشته است نمى تواند مشكلى را حل كند بلكه خود ﻧﻴﺰ بر جمع مشكلات افزوده مى شود. در اﻳﻦ نوشته جاﻳگاه شوراى نگهبان و ﺗﺼﻤﻴماتش را در سلسله مراتب نهادها و قواعد كالبدشكافى كردﻳم و واﻗﻌﻴﺎت قانون اساسى را نوﺷﺘﻴﻢ تا بلكه بتواند براى آنانى كه در صدد اﻳﺠاد دولتى حقوقمند و قانونمدار هستند، راهگشاﻳﻰ باشد كه اولا خود به ضوابط دولت حقوقمند و قانونمدار ﭘاﻳبند باشند و قانون اساسى و اصول حقوقى رانقض نكنند و دﻳگر آنكه شوراى نگهبان و اﻫﻤﻴﺖ و قدرت قانونى اش را بدانند و تصور نكنند كه مى توانند با تصوﻳب ﭼﻨﻴﻦ ماده اى، آنرا دور بزنند. تجربه نحوه برخورد شوراى نگهبان با مصوبات مجلس در اﻳﻦ دوره از مجلس به خوبى نشان داده است كه اﻳﻦ شورا از چه ظرﻓﻴﺖ و حجم بالائى از قدرت برخوردار است و مى تواند به راحتى ﻳك قوه و بلكه تمام قوا را بلوكه كند.

دموكراسى هاى دﻧﻴﺎ بر اﻳﻦ نكته وحدت نظر دارند كه در باب هر مساله، باﻳد نهادى وجود داشته باشد كه "حرف آخر" را بزند. البته در ﭘﺎره اى موارد - به طور استثنائى- كه مساله اى به همه ﭘرسى نهاده مى شود،"خود مردم" اند كه"حرف آخر" را مى زنند.

در نظام حقوقى كنونى اﻳران ، نهادى كه در امر نظارت بر انتخابات داراى حرف آخر است، شوراى نگهبان است. در تداوم وضع موجود، تنها گزﻳنه ممكن براى اعمال حكومت قانون و برطرف شدن اﻳرادات حقوقى در عملكرد اﻳﻦ شورا، ﭘاﻳبند شدن/نمودن اﻳﻦ شورا به حاﻛﻤﻴﺖ قانون است و اگر ﺍﻣﻴﺪى به امكان تحقق اﻳﻦ امر ﻧﻴﺴﺖ، راهش اﻳﻦ ﻧﻴﺴﺖ كه، خود متنى تصوﻳب ﻛﻨﻴﻢ كه خلاف تمام ضوابط حقوقى است. در موضوع نظارت بر انتخابات اگر شوراى نگهبان نخواهد به ﻫﻴﭻ وجه به حاﻛﻤﻴﺖ قانون گردن نهد و "حرف آخر" او ﻫﻤﻴﺸﻪ بلوكه كردن امور عمومى كشور باشد، چاره اى نمى ماند بجز مراجعه به "خود صاحب اصلى صلاﺣﻴﺖ و حاﻛﻤﻴﺖ و حرف آخر" ﻳﻌﻨﻰمردم ( همه ﭘرسى).


 



* * *