صادق منتي نژاد

فوق‌ليسانس حقوق جزا و جرم‌شناسي دانشگاه تهران  -  مدرس دانشگاه

 

مقدمه:

طبق يکي از نظريات رايج در خصوص منشاء تشکيل دولت، «انسان بدواً در حالت طبيعي زندگي مي‌کرده و از آزادي کامل و بدون محدوديت برخوردار بوده... و چون افراد بشر در وضع طبيعي در مخاطرات زيادي قرار داشتند ونمي‌توانستند به تنهايي برآن مشکلات غلبه نمايند، لذا براي مقابله با قدرت قاهره طبيعت به سمت همکاري و تشريک مساعي سوق داده شدند و در طي اين طريق به انعقاد قرارداد اجتماعي و تشکيل دولت رسيده‌اند[1]» روسو به عنوان بنيانگزار نظريه فوق معتقد است که افراد اجتماع، با تن دادن به تشکيل دولت و ملزم نمودن خود به اطاعت از اين قدرت برتر، انتظار داشتند اين نهاد نوظهور رفاه و امنيت و رشد و شکوفايي را براي آنها ايجاد و به آنها احترام گذاشته و موجبات عزت و سربلندي آنها را فراهم آورد. اما بتدريج و با گذشت زمان، دولت هر روز بر قدرت خود افزوده و در عوض خدمت به مردم خود به عنوان بزرگترين دشمن مردم درآمده و باعث نقض حقوق اوليه مردم گرديد. آنچه تاريخ نويسان از نحوه عمل و قساوت و سنگدلي حاکمان اين دولتها نوشته‌اند مهر تاييدي براين رويه ناروا مي‌باشد. در اين دوره‌ها سخت‌ترين جرمها، جرم خيانت به حکومت بود که معمولاً با مجازات اعدام مواجه مي‌شد. در ايران باستان و حتي پس از آن کيفر خيانت پيشگان اعدام خود و خانواده‌شان بود[2]. در دوران بعد از اسلام نيز چنين انحرافي از سوي حاکمان وقت وجود داشته است و در کشورها و جوامع ديگر چنين وضعيت مشابهي بچشم مي‌خورد.

اما بعد از سپري شدن دوره‌هاي تاريک فوق و مخالفتها و اعتراضاتي که نسبت به اين رويه توسط مردم بوجود آمد و پس از سرنگوني حاکمان ظلم‌پيشه، رويه مذکور تا حدودي تعديل گرديد و حکام و پادشاهان و دولتمردان کم‌کم متوجه نقش و جايگاه مردم در بقاء حکومتشان شدند. پس از اين دوران بود که فرضيه مسئوليت – مصونيت بتدريج کم‌رنگ شد و پادشاهان از آن قدرت استبدادي و انحصاري فاصله گرفتند. اگر قبلاً عقيده براين بود که «دولت اشتباه نمي‌کند»[3] و يا اگر قبلاً مثلاً لويي چهاردهم با اين عبارت که «دولت يعني من»[4] قدرت استبدادي دولت و خودش را به مردم نشان ميداد، ولي بعداً دولتمردان به اين نتيجه رسيدند که رسيدن به قدرت جز با حمايت مردم مقدور نبوده و بقاء حکومت نيز در گرو پشتيباني مردم از اين قدرت عالي مي‌باشد و اين حمايت و پشتيباني حاصل نميگردد مگر اينکه دولتمردان خود را مسئول و پاسخگو و خدمتگزار در برابر مردم بدانند. از اين تاريخ به بعد بود که آثار و نشانه‌هاي پذيرش مسئوليت توسط دولت به چشم مي‌خورد. اين تاريخ مصادف با اواخر قرن نوزهم ميلادي مي‌باشد. به عبارت ديگر تا اواخر قرن مذکور هيچگونه اعتقادي به پاسخگويي دولت و مسئوليت وي وجود نداشت[5] و اصولاً تا اين تاريخ اعتقاد عمومي براين بود که چون پادشاه (دولت) اشتباه نمي‌کند بنابراين انتظار مسئوليت و پاسخگويي و تاوان دهي از آن غير قابل قبول بوده است. ولي همانگونه که گفتيم اين رويه بعداً اصلاح گرديد. در اين مقاله سعي گرديده، مباني پذيرش اين مسئوليت توسط دولت بررسي گردد.

 

بخش اول: مباني نظري مسئوليت مدني

در خصوص مسئوليت مدني و مباني آن، از سوي علماء و دانشمندان نظريات و ديدگاههاي متعددي مطرح شده که اين نظريات هرکدام در برهه‌هايي از تاريخ طرفداراني داشته و در دوره‌هايي از تاريخ مورد عمل قرار گرفته‌اند. عمده‌ترين اين نظريات به شرح ذيل مي‌باشد:

مبحث اول: فرضيه يا نظريه تقصير

براساس اين نظريه، مسئوليت دولت وساير اشخاص صرفاً در صورتي قابل طرح ميباشدکه آنان در انجام عمل خسارتبار و زيان‌آور، مرتکب تقصيري گرديده باشند. ملاک در اين مسئوليت سنجش اخلاقي رفتار مباشر خسارت است که اگر اين رفتار اخلاقاً ناشي از تقصير مرتکب باشد، وي ملزم به ترميم خسارت بوده و اگر از نظر اخلاقي رفتار وي عاري از سرزنش باشد، ضماني به عهده او نيست.[6] بر طبق نظريه تقصير تنها دليلي که ميتواند مسئوليت کسي را نسبت به جبران خسارتي توجيه کند وجود رابطه عليت بين تقصير او و ضرر وارده است[7]. مسئوليت مدني رايج در اروپا (و برخي نقاط ديگر دنيا) تا قرن 18 مسئوليت مبتني بر تقصير بود و به استثناي ماده 1382 قانون مدني فرانسه که مسئوليت تام و بي حدو حصر را پذيرفته بود، اصولاً مسئوليت براساس تقصير شخص شکل مي‌گرفت[8].

مبحث دوم: فرضيه يا نظريه خطر

در اين فرضيه گفته ميشود که، هرکسي که به فعاليتي بپردازد، محيط خطرناکي را براي ديگران بوجود مي‌آورد و چنين کسي که از اين محيط منتفع ميشود، بايد زيانهاي ناشي از آنرا نيز جبران کند[9]. به عبارت ديگر در اين نظريه گفته ميشود که براي مسئول دانستن شخص حتماً نيازي نيست که شخص در انجام عمل خسارتبار مرتکب تقصيري شده باشد، بلکه همينکه از عمل خطر آفرين او، خسارتي ببار آيد، شخص خواه در انجام آن عمل مرتکب تقصيري شده يا نشده باشد، مسئول بوده و بايد خسارت وارده را جبران نمايد. فرضيه خطر در انتهاي قرن 19 شکل گرفت و عامل اصلي اقبال و توجه به نظريه مذکور، توسعه صنعت و خسارات وارده ناشي از آن بوده است[10]. لازم به ذکر است که امروزه نظريات و فرضيات مذکور مورد خدشه و ايراد قرار گرفته است.

 

بخش دوم: مباني فقهي مسئوليت مدني دولت

از آنجائيکه دولت يکي از نهادهاي نوظهور بوده و قدمت و سابقه آن از نظر تاريخي همزمان با بروز و ظهور دين مبين اسلام نمي‌باشد، بنابراين يافتن ريشه و اساسي براي مسئوليت دولت به معني امروزين آن در فقه اسلامي، امري مشکل مي‌باشد. تنها موردي که براساس آن ميتوان ريشه و ردپاي مسئوليت دولت را پيدا نمود، مربوط به خطا و اشتباه قضات و لزوم جبران آن از بيت‌المال طبق احکام و موازين اسلام مي‌باشد. با اين توضيح که در فقه اسلام گفته‌اند که «خطاء الحاکم في بيت المال»[11] يعني ضرر و زياني که در اثر خطا و اشتباه قاضي حادث شود، بايد از محل بيت‌المال جبران گردد. به عبارتي ديگر براساس اين قاعده، دولت به نوعي خود را در قبال خسارات وارده از طرف کارکنانش مسئول و پاسخگو دانسته است. علاوه بر اين دانشمند بزرگ، حرعاملي در کتاب گرانقدر وسايل الشيعه مرقوم فرموده‌اند که حضرت علي(ع) فرمودند که اگر قضات در خون و قطع خطا کنند، بايد بوسيله بيت المال مسلمين (دولت) جبران شود[12]. صرفنظر از موارد فوق، تاريخ حقوق اسلام و مبناي اصل «لاضرر و لاضرار في الاسلام» نشان مي‌دهد که در اين نظام حقوقي و مذهبي، صاحب حق (اعم از دولت و غير آن) در اضرار به ديگران آزاد نبوده و رعايت قاعده مزبور مانع از سوء استفاده صاحب حق در اعمال حق خويش مي‌گرديده است[13].

 

بخش سوم: مباني و مستندات قانوني مسئوليت مدني دولت

همانگونه که در سطور قبلي مرقوم گرديد، دولتها تا مدتها از پذيرش مسئوليت و پاسخگويي در مقابل مردم خودداري مي‌نمودند اما اندک اندک آثار و نشانه‌هاي مسئوليت پذيري دولت در قوانين و مقررات نمايان گرديد. بررسي قوانين و مقررات موضوعه و جاري نظام جمهوري اسلامي ايران بيانگر وجود مصاديق خاصي از پذيرش مسئوليت مدني دولت مي‌باشد که ذکر آنها به شرح ذيل مي‌باشد:

1-‌ در اصل 171 قانون اساسي آمده است که «هرگاه در اثر تقصير يا اشتباه قاضي در موضوع يا در حکم يا در تطبيق حکم بر مورد خاص ضرر مادي يا معنوي متوجه کسي گردد، در صورت تقصير، مقصر طبق موازين اسلامي ضامن است و درغير اينصورت خسارت بوسيله دولت جبران ميشود و در هر حال از متهم اعاده حيثيت ميگردد».

2-‌ مشابه چنين حکمي در قانون مجازات اسلامي به چشم مي‌خورد زيرا ماده 58 قانون مجازات اسلامي مقرر داشته «هرگاه در اثر تقصير يا اشتباه قاضي در موضوع يا در تطبيق حکم بر مورد خاص، ضرر مادي يا معنوي، متوجه کسي گردد، در مورد ضرر مادي در صورت تقصير مقصر طبق موازين اسلامي ضامن است و در غير اينصورت خسارات بوسيله دولت جبران ميشود و در مورد ضرر معنوي چنانچه تقصير يا اشتباه قاصي موجب هتک حيثيت از کسي گردد، بايد نسبت به اعاده حيثيت او اقدام شود».

در خصوص مواد صدرالذکر ذکر نکات و توضيحات و تعاريفي لازم مي‌باشد:

نکته اول: در مواد فوق به کرات به واژه «تقصير» اشاره گرديده است که براي تعريف آن بايد به قانون مدني رجوع نمود. طبق ماده 953 قانون مدني «تقصير اعم است از تعدي و فريط» و طبق ماده 951 همين قانون «تعدي تجاوز نمودن از حدود اذن يا متعارف است نسبت به مال يا حق ديگري» و طبق ماده 952 قانون مذکور «تفريط عبارتست از ترک عملي که به موجب قرارداد يا متعارف براي حفظ مال غير لازم است».

حقوقدانان معتقدند که تقصير ميتواند عمدي و يا غير عمدي باشد و تقصير وقتي عمدي است که شخص آنرا به قصد اضرار به ديگري مرتکب شود. ولي در تقصير غير عمدي که آنرا قصور گويند، شخص قصد زيان زدن به ديگري را ندارد ولي در نتيجه غفلت و بي‌احتياطي، سبب ضرر به او ميشود[14]. بنابراين واژه‌هاي انتخاب شده توسط قانونگزار يعني تقصير و اشتباه واژه‌هاي دقيقي نبوده و از نظر مفهوم و معنا با هم تداخل معنايي پيدا مي‌کنند.

نکته دوم: مسئوليت ذکر شده در ماده صدرالذکر، يک نوع خاص و محدودي از مسئوليت مي باشد، يعني دولت در قانون اساسي و قانون مجازات اسلامي، صرفاً خود را در قبال اشتباهات صورت گرفته توسط قضات، مسئول دانسته است.

3-‌ طبق ماده «11» قانون مسئوليت مدني مصوب 7/2/1339 «کارمندان دولت و شهرداري و موسسات وابسته به آنها که به مناسبت انجام وظيفه عمداً يا در نتيجه بي‌احتياطي، خسارتي به اشخاص وارد نمايند، شخصاً مسئول جبران خسارات وارده مي‌باشند. ولي هرگاه خسارات وارده مستند به عمل آنان نبوده و مربوط به نقص وسايل ادارات و موسسات مزبور باشد، در اينصورت جبران خسارت، به عهده اداره يا موسسه مربوطه است. ولي در مورد «اعمال حاکميت دولت» هراه اقداماتي که برحسب ضرورت براي تامين منافع اجتماعي طبق قانون بعمل آيدو موجب ضرر ديگري شود، دولت مجبور به پرداخت خسارت نخواهد بود».

در خصوص مورد صدرالذکر نيز ارايه تعاريف و توضيحاتي در قالب نکات ذيل ضروري مي‌باشد:

نکته اول: در اين ماده برخلاف مواد سابق الذکر مسئوليت کليه کارکنان دولت مطرح گرديده است در حاليکه در مواد قبلي قانونگزار به جهت پيروي از موازين فقهي، صرفاً قضات را مورد خطاب قرار داده بود .

نکته دوم: در ماده مذکور 3 فرض مطرح گرديده است و در يک فرض کارمندان دولت در صورت وارد نمودن خسارت در اثر عمد يا بي‌احتياطي (اشتباه) شخصا مسئول دانسته شده‌اند ولي در مواد قبلي قضات در صورت اشتباه مسئوليتي نداشتند در فرض دوم کارمندان دولت در صورتيکه در اثر نقض وسايل اداره موجب وارد نمودن خسارت به کسي شوند، از مسئوليت مبرا و دولت مسئول و پاسخگو شناخته شده است در فرض سوم دولت و کارکنانش به لحاظ انجام اعمال حاکميتي که براي تامين منافع عموم ضرورت داشته از مسئوليت مبرا دانسته شده‌اند، که بنظر ميرسد اين ماده از اين لحاظ با اصل «لاضرر» مغايرت دارد.

نکته سوم: درماده يازده قانون مذکور به «اعمال حاکميت» اشاره گرديده که در اينخصوص لازم است گفته شود که علماء حقوق قبلاًوظايف دولت را به دو دسته وظايف و «اعمال حاکميتي و تصديگري» تقسيم نمود‌ه‌اند. در اعمال حاکميتي دولت در مقام استفاده از حق حاکميت و اقتدار ملي است، تنهانفع عموم را در نظر دارد و براي اجراي وظايف خود در نقش آمر و فرمانده ظاهر ميشود. ولي د راعمال تصدي دولت به کارهايي ميپردازد که مردم نيز در روابط خصوصي انجام ميدهند.در اينگونه اعمال، دولت درنقش تاجر و صنعتگر ظاهر ميشودو همانند ساير اشخاص حقوقي به داد و ستد مي‌پردازد[15]. ريشه تعريف قانوني اعمال تصدي را ميتوان در تبصره ماده «4» قانون راجع به دعاوي بين اشخاص و دولت مصوب 13 آبانماه 1309 (که البته اين قانون اکنون نسخ شده ولي ميتوان به تعريف آن استناد نمود) و براي تعريف قانوني اعمال حاکميتي ميتوان به قسمت آخر ماده 11 قانون مسئوليت مدني استناد نمود. علاوه براين در ماده «64» قانون برنامه سوم توسعه... اعمال و فعاليتهاي حاکميتي و تصديگري اجتماعي و اقتصادي تعريف و مشخص و معين گرديده‌اند.

نکته چهارم: نقص وسايل ادارات که در ماده 11 قانون مسئوليت مدني به آن اشاره گرديده، يک عبارت کلي و مبهم ميباشد. برخلاف برخي حقوقدانان که معتقدند منظور از عبارت فوق اينست که «اداره مجهز به وسايل يعني تدابير و روشهاي صحيح مديريت براي انجام کار نبوده و اين امر موجب بي‌نظمي در سازمان و سوء جريان کارهاي اداري و در نتيجه وقوع خسارت گردد[16].» بنظر ميرسد منظور مقنن از  نقص وسايل ادارات، صرفاً نواقص و نارسائيها وکاستيهاي ابزار و وسايل و امکانات فني و مادي دستگاههاي دولتي است والا اگر منظور از نقص وسايل اداره، اتخاذ تدابير و روشهاي بد مديريت باشد، در اينمورد فردي که مسئول اين نارسائيهاست بايد پاسخگو باشد ومسئول دانستن دولت امري غير عقلايي است.

نکته پنجم: مسئوليت توامان

يکي از نکات قابل طرح و توجه در خصوص ماده يازده قانون مسئوليت مدني و اصل 171 قانون اساسي و ماده 58 قانون مجازات اسلامي که در مواد صدرالذکر مسکوت مانده، آنستکه قانونگزار موردي که در آن ورود خسارت هم ناشي از تقصير کارمند دولت و هم ناشي از نقص وسايل اداره باشد و عوامل مذکور مشترکاً در ورود خسارت موثر باشند، پيش‌بيني نکرده و حکم آنرا مشخص ننموده است. اما بامراجعه به قواعد عمومي و قوانين و مقررات پراکنده‌اي نظير ماده 14 قانون مسئوليت مدني و بند «ج» ماده 165 قانون دريايي و… ميتوان اين نتيجه را گرفت که در صورت تعدد و تداخل اسباب ورود خسارت، تمام عاملان، مسئوليت تضامني داشته و زيان ديده ميتواند به هر کدام از آنها براي جبران تمام يا قسمتي از خسارت خود مراجعه نمايد.

4-‌ طبق ماده 12 قانون بکارگيري سلاح توسط نيروهاي مسلح در موارد ضروري مصوب 18ديماه 1373 «ماموريني که با رعايت مقررات اين قانون (منظور مواد 2 لغايت 7 قانون فوق است) مبادرت به بکارگيري سلاح نمايند، از اينجهت هيچگونه مسئوليت جزايي يا مدني نخواهند داشت» و طبق ماده 13همين قانون «در صورتيکه مامورين با رعايت مقررات اين قانون سلاح بکارگيرند و در نتيجه طبق آراء محاکم صالحه، شخص يا اشخاص بيگناهي مقتول و يا مجروح شده يا خسارت مالي به آنان وارد گرديده باشد، پرداخت ديه و جبران خسارت به عهده سازمان مربوطه خواهد بود و دولت مکلف است همه ساله بودجه‌اي را به اين منظور اختصاص داده و حسب مورد در اختيار نيروهاي مسلح قرار دهد، همانگونه که ملاحظه ميشود، در اين مورد خاص نيز دولت به منظور حفظ نظم و امنيت و مبارزه با عوامل ناامني، با وضع قانون مذکور و پذيرش مسئوليت خسارات قانوني وارد شده، مامورين خود را در انجام وظايف محوله ياري و باعث گرديده آنها در انجام اين وظيفه شجاع و بي‌باک باشند.

5-‌ موارد خاص ديگر:

صرفنظر از موارد مارالذکر، در مواد 312 و 313 قانون مجازات اسلامي، موارد خاصي از پذيرش مسئوليت مدني توسط دولت به نيابت از اشخاص عادي و غير کارمند را مشاهده مي‌نمائيم که پذيرش اين مسئوليتها ناشي از ضرورتها و مصالح اجتماعي بوده و يا احتمالاً ناشي از آن بوده که دولت نتوانسته مسئوليت قانوني خود را در «اجراي صحيح احکام محاکم صالحه» بجا آورد. ماده 312 قانون مذکور مقرر داشته که «هرگاه جاني داراي عاقله[17] نباشد ياعاقله او نتواند ديه را در مدت سه سال بپردازد، ديه از بيت‌المال پرداخت ميشود» و طبق ماده 313 همين قانون «ديه عمد و شبه عمد بر جاني است، ليکن اگر فرار کند از مال او گرفته ميشود و اگر مالي نداشته باشد از بستگان نزدک او با رعايت الاقرب فاالاقرب گرفته ميشود و اگر بستگاني نداشت يا تمکن نداشتند، ديه از بيت المال داده ميشود» طبق مواد صدرالذکر دولت در صورت پرداخت نشدن ديه مقتول، به نيابت از قاتل يا عاقله وي ديه را از بيت‌المال پرداخت مي‌نمايدکه اين نيز نوعي از پذيرش مسئوليت توسط دولت است. شايد ريشه فقهي اين مسئوليت آنستکه گفته ميشود «خون مسلمان نبايد به هدر برود» ولي نگارنده عقيد دارد پذيرش اين نوع مسئوليت اولاً ناشي از ضررورتهاي اجتماعي بوده و ثانياً ميتواند ناشي از آن باشد که دولت ازطريق قوه قهريه بايد از فرار افراد جلوگيري و حکم را در مورد آنها اجراء نمايد وقتي دولت اين وظيفه را انجام نداده، بايد مسئوليت خود را با پرداخت ديه از بيت‌المال بجا آورد.

6-‌ طليعه جديد مسئوليت پذيري دولت:

همانگونه که در سطور پيشين ملاحظه گرديد، دولت با کاهش دايره و محدوده مسئوليت خود و با افزايش و به حداکثر رساندن مسئوليت کارکنان خود، نوعي احتياط و دور انديشي بيجا را ايجاد و همين امر مانع قدرت عمل و خلاقيت و ابتکار کارکنان دولت در انجام وظايف محوله ميگردد. اما با تصويب ماده 24 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مصوب سال 79 اين دغدغه حداقل در خصوص يک مورد ويژه و خاص يعني «واگذار سهام شرکتهاي دولتي» مرتفع گرديده است. ماده 24 قانون فوق مرقوم داشته که «دولت مکلف است، مسئوليت مدني، محکوميت جزايي مالي و قابل خريد، محکوميت به جبران ضرر و زيان ناشي از جرم و هر محکوميت قابل خريد ديگر مسئولان و مجريان امر واگذاري (منظور واگذاري سهام شرکتهاي دولتي) را در قبال خطاهاي غير عمدي آنان به مناسبت واگذاري، چه به عنوان مسئوليت جمعي و چه به عنوان مسئوليت انفرادي به هزينه خود به گونه‌اي بيمه کند که بيه گر کليه هزينه‌ها و مخارجي را که هريک از مسئولان و مجريان امر واگذاري، تحت هريک از عناوين موصوف ملزم به پرداخت آن ميشوند، بپردازد» لذا همانگونه که ملاحظه ميشود با تصويب اين قانون دولت خواسته بتدريج دايره مسئوليت و پاسخگويي خود را افزايش و از مسئوليت کارکنان خود بکاهد تا احتياط و دورانديشي بي مورد جانشين انجام وظيفه نگردد.

 

نتيجه‌گيري:

مطالعه در نظام حقوق مسئوليت مدني دولت در جمهوري اسلامي ايران مبين آنستکه دولت در قوانين و مقررات پراکنده‌اي مسئوليت برخي از کارکنان و افراد نظير قضات، کارکنان نيروهاي مسلح، اعضاء هيات واگذاري سهام شرکتها و افراد فراري را به بعهده گرفته و در خصوص ساير کارمندان صرفاً طبق شرايط ماده 11 قانون مسئوليت مدني يعني در صورت ورود خسارت توسط کارمندان ناشي از نقص وسايل اداره، اقدام به پذيرش مسئوليت نموده است و از اين حيث در نظام حقوقي ما، خلاء قانوني وجود دارد. به عنوان مثال سالهاست دراثر فعاليتهاي دولت و کارکنانش خسارت زيادي به اشخاص وارد مي‌آيد و يا افراد بيگناهي به زندان و بازداشت محکوم ميشوند و... و هيچ مرجعي مسئوليت اينگونه خسارات را به عهده نمي‌گيرد. بنابراين لازم است در يک قانون عام وکلي موضوع مسئوليت مدني دولت و کارکنان آن به صورت مشخص و معين پيش‌بيني گردد.