بازگشت به صفحه نخست  





نقد رﺃى دیوان عدالت ادارى در خصوص دفاتر دائمی نظارت شورای نگهبان



نصرت الله حاجى ﭘور 
 دانشجوى حقوق در كشور فرانسه

 

مساله:

شورای نگهبان - مقام ناظر بر انتخابات (اصل ٩٩ قانون اساسی)- اقدام به تاسیس دفاتر نظارت بر انتخابات نموده است، وجه مشخصه و قابل توجه این دفاتر، دائمی بودن آنهاست. وزارت کشور -مسوول اجرای قانون انتخابات (ماده‌ي ‌٢٥ قانون انتخابات)- اعلام داشته است که با توجه به  غیر قانونی دانستن این تشکیلات، آنها را به رسمیت نمی شناسد. دیوان عدالت اداری -مرجع قانونی تشخیص قانونیت  دستورات و اقدامات مقامات دولتی- در برابر این رویکرد وزارت کشور وارد عمل شده و دستور این وزارت و واحدهای تبعه را ابطال کرده و در نتیجه مخدوش بودن قانونیت این دفاتر را نپذیرفته است.

تحلیل:

 ١) "دفترهای دائمی نظارت" که توسط شورای نگهبان تاسیس یافته اند، " تشکیلات جدید" محسوب می شوند چون تا به حال وجود نداشته اند و جدیدا تشکیل یافته اند.

شورای  نگهبان نمی تواند بدون مجوز مجلس، تشکیلاتی جدید به وجود آورد، زیرا:

اولا به موجب قانون تشكيلات شوراي نگهبان (مصوب سال ‌١٣٧٧ مجلس شوراي اسلامي) "شوراي نگهبان مي‌تواند به منظور انجام هرچه بهتر وظايفي كه به موجب قانون اساسي بر عهده دارد تشكيلات خود را تهيه و پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي به مرحله‌ي اجرا درآورد".

 اعضای شورای نگهبان بارها اعلام داشته اند که تاسیس دفاتر دائمی نظارت بر انتخابات به منظور انجام بهتر وظایف این شورا در نظارت بر انتخابات است.

برای انطباق عمل با قانون فوق الذکر، شورای نگهبان بایستی بعد از تهیه این تشکیلات جدید، آنها را به تصویب مجلس شورای اسلامی برساند.

شورای محترم نگهبان که با تائید قانون فوق الذکر، عملا خود را ملتزم گردانیده است که اگر بخواهد تشکیلاتی جدید تاسیس نماید،"پس از تصویب مجلس" به مرحله اجرا درآورد، حال چگونه است که خود را ملزم به رعایت حریم اینچنین ترسیم شده توسط قانون و تائید شده توسط خود نمی داند؟

 ثانیا به موجب اصل ٦٢ قانون اساسی"کیفیت انتخابات را قانون تعیین می کند". کیفیت انتخابات شامل کیفیت نظارت بر انتخابات هم می شود و از همین روست که قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات به تصویب مجلس رسیده و شورای نگهبان نیز آنرا تایید کرده است.

حکم اصل ٦٢ قانون اساسی به این معناست که به جز آنچه در مورد کیفیت انتخابات در قانون اساسی آمده است، این "مجلس" است که صلاحیت وضع قواعد و احکام در مورد جزئیات این کیفیت را دارد و نه نهادی دیگر.

 مساله تاسیس دائمی بدنه نظارت بر انتخابات در قلمرو "کیفیت انتخابات" می گنجد و از این رو "بایستی" در "قانون" ذکر گردد.

 ذکر این نکته بجاست که در حقوق اساسی این یک اصل است که در هر مورد که قانون اساسی ذکر بیان جزئیات امری را به "قانون" ارجاع داده باشد، این به معنای آن است که آن مساله "جزو صلاحیت انحصاری قانون" می باشد و هیچ مرجع دیگری - حتی مراجع ناظر بر قانون- در آن حیطه صلاحیت ندارد. بنابراین شورای نگهبان صلاحیت ندارد در امری که قانون اساسی آنرا در صلاحیت انحصاری قانون نهاده است (کیفیت انتخابات)، دخالت نماید. شورای نگهبان قانون اساسی در رعایت قانون اساسی از هر نهادی دیگر سزاوارتر است نه در نقض آن.

 این دخالت خلاف قانون اساسی شورای نگهبان در حیطه انحصاری پارلمان، در این مورد خاص خیلی شدیدتر است، زیرا علاوه بر مغایرتش با قانون اساسی، خلاف قوانینی نیز می باشد که پارلمان در جهت این صلاحیت انحصاری خود تصویب کرده است، یعنی این اقدام شورای نگهبان هم با قانون اساسی مغایر است و هم با قوانین عادی در موضوع مورد بحث(به شرحی که در ذیل می آید).

 ثالثا، تاکنون اصولا نهادهای زیر مجموعه شورای نگهبان، تاسیسشان به تصویب مجلس رسیده است.

  ‌ (مثلا: بر اساس ماده‌ي واحده قانون تاسيس دبيرخانه‌ي شوراي نگهبان مصوب ‌١٣٦٠، شوراي نگهبان به تناسب وظايفي كه در قانون اساسي بر عهده‌ي آن گذاشته شده داراي تشكيلات اداري مخصوص به خود خواهد بود كه نمودار سازماني آن به تصويب كميسيون‌هاي امور اداري و استخدامي و برنامه و بودجه‌ي مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد. ...)

 لذا به تبع این رویه، تاسیس دفاتر دائمی نظارت که تشکیلاتی بسیار گسترده تر از دبیرخانه شورای نگهبان می باشند، نیز بایستی به تصویب مجلس برسد.

٢) در نظام حقوقی انتخابات ایران، "نظارت بر انتخابات" نهادی دائمی نیست بلکه کاملا موقت است. از روح و نص صریح قوانین مختلف انتخابات و نیز قوانین مربوط به نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، اینگونه بر می آید  که هیات مرکزی نظارت بر انتخابات توسط شورای نگهبان، در ایامی چند قبل از انتخابات تشکیل می گردد.برابر ماده‌ي يك قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب ‌١٣٦٥، پيش از شروع انتخابات از سوي شوراي نگهبان پنج نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هيات مركزي نظارت بر انتخابات) به وزارت كشور معرفي مي‌شوند. این هیات نیز هیات های زیر مجموعه خود را تشکیل می دهد و به طور سلسله مراتب، این تشکیل و انتصابها تا اشخاص ناظر بر صندوقهای آراء (کوچکترین جزء بدنه ناظر) ادامه دارد.

 لذا سازوکار مقرر در قوانین مزبور دلالت بر این دارد که بدنه ناظر بر انتخابات (از صدر تا ذیل) فقط در ایامی چند قبل از انتخابات، تشکیل می شود . در نتیجه، تشکیل دائمی این بدنه به معنای تعطیلی این قسمت از مقررات این قوانین است .

اینکه قوانین انتخابات و قوانین نظارت بر انتخابات مقرر می دارند که بدنه نظارت بر انتخابات، قبل از هر انتخابات تشکیل شود، به معنای آن است که این قوانین تشکیل این بدنه را به صورت دائمی نپذیرفته اند زیرا اگر غیر از این بود، قانونگذار چه نیازی داشت که مقرر دارد که سازوکار تشکیل بدنه نظارت بر انتخابات، برای  هر دوره از انتخابات تکرار شود؟ قانونگذار که کار لغو نمی کند!

 دیوان عدالت اداری که "مسئول پاسداری از قانون در برابر مقررات مادون است"، باید تصمیم شورای نگهبان را به دلیل مغایرت با قانون ابطال کند زیرا ایجاد هیاتهای دائمی نظارت به معنای تعطیلی مواد مختلف قوانین انتخابات و نظارت بر انتخابات که سازوکار تشکیل بدنه نظارت را قبل از برگزاری هر انتخابات مقرر داشته اند، می باشد.

 

٣) آیا چون شورای نگهبان مرجعی عالی است، می تواند هر کاری بکند؟

 قائم‌مقام دبير شوراي نگهبان طي شكايت‌نامه‌ي تقديمي اعلام داشته است:"اصولا تاسيس دفاتر نظارتي شوراي نگهبان مبتني بر اختيارات ذاتي اين شورا و براي انجام وظيفه‌ي سنگين نظارت بر انتخابات است و اين امر در جريان برگزاري بيش از ‌٢٠ مورد انتخابات سراسري صورت پذيرفته است. مگر عقلا و منطقا ممكن است بدون وجود دفاتر و رابطين در مراكز استان‌ها و حوزه‌هاي انتخابيه، شوراي نگهبان بتواند وظايف نظارتي خود را انجام دهد؟"

جواب:

 اولا عقلا و منطقا ممکن است بدون وجود دفاتر "دائمی" نظارت، امر نظارت به شیوه ای که "قانون نظارت بر انتخابات" مقرر داشته است، انجام گیرد.

اگر بخواهیم با ادبیات قائم مقام محترم شورای نگهبان به او پاسخ دهیم، باید گفت که عدم پذیرش جمله پیشین به معنای اعتقاد به عدم نبود عقل و منطق نزد تدوین کنندگان قانون نظارت بر انتخابات و تصویب کنندگان آن و نیز تایید کنندگان آن (شورای نگهبان) می باشد.

ثانیا تردیدی نیست که شورای نگهبان برای انجام نظارت بر انتخابات باید عوامل و رابطین کافی در اختیار داشته باشد (رویه ای که تاکنون وجود داشته است) لکن مساله این است که اگر شورای نگهبان بخواهد این تشکیلات را "دائمی" کند، این امر باید به تصویب مجلس برسد زیرا این صفت "دائمی بودن" اولا از مواردی است که به موجب مقررات قانونی ذکر شده در بندهای پیشین این نوشته، باید به تصویب مجلس برسد و ثانیا با قوانین انتخابات و نظارت بر انتخابات مغایرت دارد حال آنکه فقط قانون می تواند قانون را اصلاح کند.

 ثالثا  در بیان قائم مقام محترم شورای نگهبان، جای عبارت "قانونا" در صدر واژگان "عقلا" و  "منطقا" خالی است! بهتر می بود آنچه ایشان در اولویت اول قرار می داد این می بود که "آیا قانونا ممکن است بدون دفاتر دائمی نظارت، نظارت تحقق پذیرد؟" گذر سریع ایشان از این مهم، قابل گذشت نیست، زیرا آنچه در برابر دیوان عدالت اداری می توان و باید استدلال کرد، فقط و فقط مساله مواجهه دادن یک دستور یا اقدام با "قانون"است.

آیا "عقلا" و "منطقا" درست است که برای دفاع از تشکیلاتی که شائبه غیر قانونی بودن آنها وجود دارد، آنهم در برابر دیوان عدالت اداری، به هر مبنائی دست یازیده شود جز قانون!

دیوان عدالت اداری نیز می بایست فقط بررسی می کرد که آیا این دفاتر دائمی نظارت با "قانون" مغایرت دارند یا نه؟ متاسفانه نه تنها استدلال شورای نگهبان بلکه استدلال دیوان عدالت اداری نیز -همانگونه که خواهیم دید- مخدوش است زیرا بجای نگرش قانونی به مساله، نگرشی مصلحتی به آن داشته و از آنجا که وظیفه شورای نگهبان در نظارت بر انتخابات را "خطیر" دانسته، حکم داده است که برای انجام این خطیر، ایجاد دفاتر دائمی نظارت نیز حق آن شوراست!

درست است که شورای نگهبان و وظیفه اش در نظارت بر انتخابات خطیراند اما خطیرتر از آنها "قانون" است، آری مصوبه مجلس (قانون عادی) که خود شورای نگهبان ناظر بر آن هم هست، به محض عنوان "قانونیت" یافتن، بر خود شورای نگهبان نیز حاکم و ناظر می گردد.

حدود اختیارات شورای نگهبان به موجب قوانین عادی تبیین گردیده است-البته با رعایت اصول قانون اساسی-، از قبیل قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، لزوم تصویب تشکیلات شورای نگهبان توسط مجلس و... .

این امر در سایر نظام های دارای سازوکار دادرسی دستوری نیز وجود دارد. برای مثال در ماده ٦٣ قانون اساسی ١٩٥٨ فرانسه آمده است که: آیین نامه مربوط به سازمان و وظایف شورای قانون اساسی، آیین رسیدگی و به خصوص مهلتهائی که برای طرح مرافعات باید رعایت گردد، در "قانونی" بنیادی پیش بینی خواهد شد.

بنابراین، عالی بودن شورای نگهبان به معنای بالاتر بودن آن از قانون نیست. شورای نگهبان نیز یکی از تابعان حکومت قانون است. متاسفانه در رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، احساس می شود که آن دیوان شان شورای نگهبان را اجل از محدود گشتن به حدود مقرر در قانون عادی دانسته است و از اینروست که می بینیم این دیوان اصلا وارد مبحث سنجش تصمیم شورای نگهبان با "معیار قانون" نشده و با پیش فرض خطیر دانستن وظیفه نظارتی این شورا، آنرا مختار دانسته است که مجاز است هر کاری بکند!

 

۴) دخالت وزارت کشور در مساله و اعلام نظر آن دال بر خلاف قانون دانستن این تصمیم شورای نگهبان درست است زیرا وزارت کشور به موجب قانون ( ماده‌ي ‌٢٥ قانون انتخابات مصوب سال ‌١٣٧٨) مسوول حسن جريان انتخابات است.

بی تردید از آنجائیکه این تصمیم شورای نگهبان داخل در مفهوم "جریان انتخابات" است، لذا وزارت کشور صلاحیت دارد که آنرا خلاف حسن جریان انتخابات "تشخیص" دهد و نیز حق دارد که از مقامات تقسیمات کشوری (استانداران، فرمانداران و ...) بخواهد که فقط به مقررات مندرج در قوانین و آیین نامه ها عمل کنند و لاغیر.

 قوانین و مقررات، مقامات تقسیمات کشوری را فقط به همکاری با هیات های نظارت ملزم کرده اند، آنهم هیاتهای نظارت با تعریف و توصیفاتی که در قوانین و مقررات مربوطه از آنها شده است.

 به علاوه، همانگونه که در بالا آمد، نهاد نظارت، نهادی است که قانون وجود آنرا موقتی دانسته است از این حیث که حکم کرده است که برای هر دوره از انتخابات، تشکیل می شود -و نه یکبار برای همیشه-. به عبارتی دیگر، نهاد نظارت بر انتخابات نهادی است که قبل از شروع هر دوره از انتخابات تشکیل می شود و با خاتمه انتخابات، این هیات نیز خاتمه می یابد. لذا قانونگذار مقامات تقسیمات کشوری را ملزم به همکاری با این نهاد موقت کرده است و آنهم در ظرف زمانی خاصی که این نهاد وجود دارد (از زمان قبل از انتخابات تا بعد از اتمام آن ). وجود این نهاد در خارج از این زمانی که قانونگذار عملا ابتدا و انتهای آنرا مشخص کرده است، غیر قانونی است.

 دیوان عدالت اداری استدلال کرده است که "به صراحت تبصره‌ي يك ماده‌ي ‌١١ قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب ‌١٣٧٨ در جهت اعمال نظارت بر انتخابات كليه‌ي وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و ادارات و نهادهاي قانوني و موسسات دولتي و وابسته به دولت و شهرداري‌ها و موسسات عمومي موظفند حسب درخواست شوراي نگهبان و هيات‌هاي منصوب از جانب آن، كاركنان خود را و هم‌چنين در وزارت كشور استانداران، فرمانداران و بخشداران موظفند امكانات لازم را در اختيار آنان قرار دهند و از طرفي تشخيص نحوه و چگونگي اعمال حاكميت در قلمرو شمول قانون و محدوده‌ي آن و انطباق يا عدم انطباق آن با مقررات از محدوده‌ي اختيارات وزارت كشور خارج است".

استناد دیوان عدالت اداری به این ماده درست است، اما نتیجه ای که از آن گرفته است ، پذیرفتنی نیست.

آری آنگونه که در بالا گفته شد، وزارت کشور و مقامات تقسیمات کشوری مکلف به همکاری با شورای نگهبان و هیاتهای منصوب از جانب آن هستند، اما آیا هر هیاتی و برای هر کاری؟ بی تردید جواب این است که منظور از هیاتها، هیاتهائی هستند که "مطابق مقررات قوانین انتخابات و نظارت بر انتخابات تشکیل یافته باشند" و نه هر هیاتی.

نتیجه آنکه وجود هر هیاتی در خارج از این مدت زمانی مستنبط از قوانین فوق، مغایر این قوانین است و لذا نمی توان از مقاماتی که "مامور اجرای قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی و مسوول  حسن اجرای انتخابات" می باشند، خواسته شود که با هر هیاتی که از سوی شورای نگهبان تاسیس می شود همکاری کنند. اینان اگر موظف به همکاری با هیاتهای "قانونی" نظارت می باشند، در عین حال، موظف و "مامور اجرای قانون انتخابات" نیز هستند. توقع نابجائی است اگر از مامور اجرای یک قانون بخواهیم که خود ناقض آن باشد.

 

 نتیجه گیری

شورای نگهبان مقام ناظر بر انتخابات است و می تواند هیاتهائی را برای انجام این نظارت تاسیس کند ولی صرف این اقدام کفایت نمی کند و این شورا موظف است که تشکیلات جدید را به تصویب مجلس برساند.

وزارت کشور و مقامات تقسیمات کشوری نیز موظفند که با شورای نگهبان و هیاتهای آن همکاری کنند، لکن پر واضح است که این تکلیف مقید به قانونی بودن درخواست های شورای نگهبان و نیز قانونی بودن هیاتهای منصوب از سوی این شوراست. وزارت کشور و مقامات تقسیمات کشوری وظیفه ای دیگر نیز دارند که این وزارت و این مقامات را مکلف می کند که به شدت مواظب اجرای قانون باشند و آن این است که بر اساس قانون انتخابات، اینان" مامور اجرای قانون انتخابات و مسوول حسن اجرای انتخابات" می باشند، لذا نمی توان از مامور اجرای قانون و مسوول حسن اجرای انتخابات خواست که با هیاتهائی که خلاف مقررات قانون تشکیل یافته اند، همکاری کنند.

 همانگونه که ملاحظه می شود،حلقه مفقوده این اختلاف،"قانون"است، به این معنا که شورای نگهبان "بایستی" تشکیل این هیاتها را به تصویب پارلمان برساند، امری که فقدانش اینگونه دردسرآفرین شده است.

متاسفانه رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری بسیار مورد انتقاد است زیرا این نهاد که مسوول صیانت از قانون در مقابل تصمیمات مقامات حکومتی است، بجای آنکه حکم دهد که هیاتهای تاسیسی از سوی شورای نگهبان، به دلیل مغایرتشان با قوانین و نیز لزوم تقریرشان به موجب قانون (به دلیل واقع شدنشان در حیطه ای که  نیازمند تصویب مجلس می باشد)، برای مشروعیت یافتنشان باید به تصویب پارلمان برسند؛ به راحتی قانون را قربانی نموده است و تصمیم خلاف قانون شورای نگهبان را قانونی تلقی و تلاش وزارت کشور در انجام رسالتش در "اجرای قانون انتخابات" را خلاف قانون دانسته است.

آقایان قضات دیوان عدالت اداری عنایت داشته باشند که اگر-همانگونه که در رای هیات عمومی آمده است- "مسوولیت شورای نگهبان در نظارت بر انتخابات خطیر است"،  جا دارد که در نظر آنان، "حاکمیت قانون" بسیار خطیر تر از این مسوولیت باشد. فلسفه جلوس آن قضات محترم در آن دیوان نه برای قضاوت در خصوص خطیر بودن فلان امر و ناخطیر بودن آن دیگری بلکه صرفا و صرفا برای قضاوت میزان انطباق دستور یا اقدام مقامات (به هر اندازه که خطیر یا ناخطیر باشد!) با "قانون" است.

در رای هیات عمومی دیوان، آنچه به چشم نمی خورد، قضاوت مستدل در خصوص استدلالات وزارت کشور دال بر مغایرت تصمیم شورای نگهبان با مقررات قوانین انتخابات و نظارت بر انتخابات است، امری که اساس مطلب را تشکیل می دهد.

خلاصه آنکه آنچه از قضاوت تقابل موازین حقوقی و دیدگاههای سیاسی در رای دیوان عدالت اداری مشهود است این است که تلاش دیوان نه در راستای اعمال حاکمیت حقوق بر سیاست بلکه متاسفانه در راستای تائید حاکمیت سیاست برحقوق است



* * *